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政务司司长林郑月娥
行政长官、各位扶贫委员会的委员和各个小组的增选委员、各位朋友、各位同事：
首先，欢迎大家出席2016年的扶贫委员会高峰会。正如行政长官所说，今次高峰会将是本届特区政府最后一次的扶贫委员会高峰会，亦是一个很好的机会给我们为这一届政府的扶贫工作作一个小结。所以，我们特别安排了一整天的程序，希望稍后能够继续让大家发挥集思广益这个精神。
今次因为是我第四次向社会介绍「贫穷线」和香港整体的贫穷状况，我在这里须要多谢扶贫委员会秘书处的同事、经济顾问和他的同事，以至政府统计处各个同事为每一次的「贫穷线」分析工作、资料搜集、数据搜集的工作做了大量工作；亦非常感谢扶贫委员会委员在这个过程里给了我们很多意见。
因为已经是第四次介绍，所以在一些比较基本的资料方面我会尽量精简，反之希望向大家作一些观察和总结，特别是方便稍后我们在下午有两节讨论。不过都须要再重新讲讲「贫穷线」的功能，然后进入讲今次我们要公布2015年的贫穷情况。
「贫穷线」是一个有效的政策工具。自从在2013年破天荒首次公布了官方「贫穷线」，这一次是第四次更新。这次数字涵盖过去七年，因为在第一年，2013年公布2012年的「贫穷线」的时候，我们当时的数据所涵盖，是由2009年开始的，所以稍后大家看到的数字是七年的数字。大家可以想像当我们持之以恒去做「贫穷线」的更新、分析和香港贫穷状况的了解，我们是积累了非常丰富的数据，方便我们作一些社会的分析和政策的考虑。
「贫穷线」的分析有助政府持续去了解贫穷的情况，亦可以导引政策的制定，更重要的是评估推出了的政策是否有成效。其实我们都不单只是做这个一年一度的「贫穷线」工作，我们在过去亦利用了有了「贫穷线」的基础，是做了亦发表了，特别是针对一些组群，包括少数族裔人士，和残疾人士的贫穷状况的研究。我相信稍后蔡海伟亦会就着这方面讲讲，因为他是我们的特殊需要组群专责小组的主席。我们亦公布了不同年代基层大专毕业生的收入流动性研究，稍后刘鸣炜先生去到他汇报有关青年教育就业培训工作，他亦会讲讲。
持续更新这个官方「贫穷线」是有利社会各界能够在一个共同平台里讨论，一个其实有时是可以很情感性、很emotional的课题，所以希望大家都珍惜我们这些工作。
在这一次的更新里面我们做了一些额外的东西，因为好像一般政策分析或学术研究，都须要不断检视、不断增值，所以今次我们深化了稍后向大家介绍的两方面。第一个就是按住户户主年龄划分的贫穷数据，即是说head of household的年龄是什么，可能对于「贫穷线」的分析有不同的结果。第二个就是更深入去解构当香港社会在人口结构里发生了一些变化，主要是人口老化和我们住户人数的下降，对于贫穷数据的影响是怎样。
早前，如果大家有留意的话，有一次扶贫委员会讨论了从开支的角度来看这个贫穷问题，因为我们的「贫穷线」是以收入的数据为基础，所以在2014、15年，我们做了这个住户开支统计调查，掌握了一些开支数据，亦尝试从开支的角度去分析贫穷问题，但我在这里再向大家重申，扶贫委员会是无意再另外做一个以开支为基础的「贫穷线」，因为这亦会带来大家有一些误会，以为我们是否又在舞弄那些数字。但是开支的分析是有意思的，如果大家今日看报章里何喜华，都是我们扶贫委员会的成员，他发表了一个文章，特别是针对一人住户的贫穷情况，他就是正正把「贫穷线」的数据和开支的数据比较，从而得到他的观察－我们在一人住户方面的扶贫力度是未够的，所以作为一种辅助性的分析是有它的意义存在的。不过我们将这些和今次的工作分开，我们会稍后再经扶贫委员会看过后就会公布有关开支的分析。
但是「贫穷线」不是完美的，这个必须要不断、反覆地强调。它是有它的局限性。首先的局限性就是我们在最初已经决定了采纳相对贫穷的概念去计算「贫穷线」，所以有一些坊间的关注团体要求特区政府就着贫穷率去订一些要下降的指标，这个实在非常困难，因为它是一个相对性的做法。另外，我们的主体分析只是计入政府一些恒常的现金政策介入的扶贫成效，没有反映到其他政策的成效，例如刚才行政长官说的公屋福利这个政策的介入，对于扶贫的效果是怎样，但我们有量度，亦有分析，但是没有把它包含在稍后或在社会上我们会沿用的贫穷率、贫穷的人口，但是一会儿大家会看到它的扶贫效力有多大。
另一个局限性，当然只计算收入，不计算资产。所以特别是针对退休人士，会出现一个颇普遍的现象，就是他是低收入，因为他已经没有固定的经常性收入，但是他属于高资产人士，可能在我们的「贫穷线」下都被界定为贫穷人口，所以贫穷率是会被高估，正正在这方面的开支分析，就更加有意思了。因为我们会看得到其实有不少人士，从经常收入来看，他真的是在「贫穷线」以下，但是如果你看他的开支模式，他是远远超过了纯粹从收入来看，他能够应付到的开支情况。最后，「贫穷线」不是扶贫线，我们觉得防贫都是重要的，所以我们在设计「低收入在职家庭津贴」时，除了是在「贫穷线」之下可以受惠，我们亦特别有一个有贫穷风险的人士，即是他的家庭住户入息是不只50%，60%我们亦都为他提供一定的支援。
尽管如此，我是比较安慰见到自从2013年我们公布了官方贫穷线后，大体上社会各个界别，包括学者或一些关注的团体，以前会用他们自己的方法去分析香港的贫穷问题，召开记者招待会，然后向社会分享一些数据。现在似乎大家有一个共识，都是用政府官方贫穷线数据，然后作出他们自己的分析或他们自己的总结。这里给一些具体的例子大家参考，就是过去我们从报章上或收得到，都是以我们贫穷线数据为基础的研究报告都不少，包括有社联、乐施会，亦有大学教授的一些评论文章，大家都汇聚用这个基础。我留意到数日前乐施会公布了他们新一套的数据，但我们认真看过，其实那套数据与贫穷线有一个很不同的methodology，方法是不同的，但我现在不进入详细的评论，但是总的来说，我希望大家有一个共识的平台来作客观的分析，可能对于政策的讨论更加有建设性。
好了，进入第二部分，就是2015年贫穷数据的主要分析。2015年经济状况是怎样直接影响到贫穷线的划线。
2015年整体的就业情况是稳定的，当然在经济增长上不可以说是很亮丽，但就业情况是稳定的，新增职位有31,700个，总就业人数再创新高，接近380万。但如大家记起我在另一个场合公布人口政策方面，这个就业人数很多就会开始慢慢下降，甚至快到可能在2018年香港劳动力便会逐渐随着人口老化下降。稍后亦会和大家谈谈人口老化对贫穷情况的直接影响。
失业率维持在好低、极低的水平，其实大家都听到各行各业亦都关注其实请不到人，所以这是一个全民就业情况。基层劳工的收入持续增长，受惠于最低工资在2015年上调，所以基层工人工资增幅是比整体还要高。譬如在全职雇员最低十等分的平均就业收入是比2014年增加了5.6%。
政府扶贫力度持续加大，这个数字希望到今日大家都耳熟能详。本届政府在短短四年间，社会福利的经常性开支，我强调是经常性开支，因为以前是比较倾向做一些一次性的注入支出来扶贫，但我们很坚持是需要有一个政府经常性的承担。所以政府在社会福利的经常性开支，由我们上任那年2012／13年的428亿元增加到本财政年度的662亿元。它占政府的经常开支的百分比当然随之而上升，由2012／13年的16.3%增加到今年的19%，所以如果大家有听过一个我跟四位局长的电台节目，就记得食物及卫生局局长高永文医生很不满这些数字，因为有一个现象叫此消彼长。当福利的比例上升时，当然有一些政策范畴的比例就会下降，这就是属于高局长卫生的范畴，由本来占政府开支比例的第二位，下跌至政府开支比例的第三位，但教育仍然是特区政府的开支首位。我亦希望我们继续见到投放在教育资源排在我们开支的第一位，因为投资在我们的年轻人是对于未来非常重要。
再讲所谓「贫穷线」，是按香港住户人数，以除税及福利转移前的住户收入中位数的50%划线。即是说这是未经政府做了一些支援和政策介入看到的数字。在过去六、七年间它都是上升的，因为我们的整体经济情况、就业情况、工资水评都是上升。所以最新的2015年按住户人数而划的线，大家可以看到，一人住户是3,800元，至六人及以上住户是19,500元。特别值得一提，今年的现象是在一人住户的上升是很明显的。2015年相对于2014年，一人住户的「贫穷线」的上升，亦即是说一人住户收入的上升是超过8%。相对于2014年一直到2009年这五年期间的升幅还要大，即是单单在2014年到15年这12个月，在一人住户方面的收入是明显上升。这是相信因为一人住户的在职比例上升，而且我刚才都说过，在基层雇员方面，薪金上升是比较整体还要高，其他不同住户人数的家庭，他们的收入都明显上升，由3.55%至7%或以上的升幅。这个就是当政府介入后的「贫穷线」或贫穷率的情况。
正如我刚才说，我们由开初到今日，都只是把恒常的政府现金政策的介入放进这个数字里，做了之后就是下方这条线。红色那条线就是刚才大家看到了，在未有政府政策介入前，整体贫穷人口和贫穷率分别是134万5,000人和19.7%。经过恒常现金，即是说我们社会保障方面或其他的津贴后，例如学生的津贴，贫穷率和贫穷人口分别是14.3%和低于100万，是97万1,000人，所以已经持续三年都跌破了100万这个水平。
但我们只会形容这个情况是平稳，基本上可以说是没有什么变化。原因是明显的，我去年其实都预告了，不过大家可能已忘记。因为我们看到每一年我们有些什么政策的介入可以直接压低介入后的贫穷率。在2015年，基本上没有什么特殊措施。2013、14年，大家记得因为有长者生活津贴，43万长者受惠，所以对于贫穷率、贫穷人口有个比较积极作用。但我今日又站在这里向大家预告，去到明年，不过明年不知道何人站在这里向大家公布，总之去到明年，情况应该有改善的，因为明年公布将会是2016年的贫穷率和贫穷人口，经过今年我们推出的「低收入在职家庭津贴」这个介入，这个现金政策的介入，对于香港的扶贫力度是有所增加，亦相信对于贫穷率和贫穷数字有所纾缓。
但一如既往，我们都有用虚线去表达一些我们没有正式把它纳入在政策介入后的贫穷率情况的数字，向大家分析。特区政府从来都会除了经常性、恒常性的政策介入之外，是有一些非恒常的现金措施，是一次性的纾缓措施，减低我们基层市民的生活压力。所以在这条绿色的虚线，就是包括了那些非恒常的现金，一般都是在《财政预算案》由财政司司长公布的纾缓措施。你会看到在2015年那条虚线好像较2014年下跌了少许，因为当年的纾缓措施是较2014年的力度大一些，譬如在综援户方面发放多两个月的标准金额，相对于2014年是一个月。
即是说，其实是可以量度到的。即是说我们每次做什么，有了这套工具和数据是可以量度的。但是最重要有一个非现金政策的介入，是扶贫效果极为显著，就是刚才行政长官也说过，就是公屋。
你看了这橙色线，我们只是把恒常现金和非现金，主要都是出租公共房屋纳入扶贫效力后，扶贫效果是明显的。贫穷率跌破10%，是单位数字的9.8%，而贫穷人口大幅下降至66万9,000人。所以我都响应行政长官刚才的呼吁，大家必须要发声，让我们在最快时间能够开拓土地，兴建更加多公共房屋来纾缓我们贫穷人士的住屋情况，从而可以让他们脱离「贫穷线」。
接着和大家分析一下组群的情况。先看看我们有不同的措施，它们的扶贫成效是如何？这个大家每一年都见到，越是对焦的政策，它的扶贫效果是越大的。即是如果你把资源分配到四处也有，它的扶贫能力一定比聚焦去帮一些有需要人士为低，所以在这里明显见到综援、长者生活津贴及公屋扶贫成效是比较明显的，但是去到全民式的，譬如高龄津贴，它的扶贫力度就很小，因为很多都是放在其实不属于贫穷人士，甚至是没经济需要的人身上。再概览看一看，在2015年的主要贫穷数字，就是在政策介入前，基本上是平稳，甚至多了一点。在政策介入之后，我们能够，说的通俗一点，就是控制着它，能够仍然在100万以下，是97万，但是都是多了一点，但是以贫穷率计算就是一致，和去年一样都是14.3%，但是如果加入一些非恒常现金，或是我刚才说的非现金福利，主要是公共房屋，扶贫效力是更加大。
各个社会特征的群组都受惠于我们的政策介入，贫穷情况都有所改善，但是这里明显有两个组群需要我们特别关心。不是说其他组群不关心，但是有两个真的特别需要再认真处理。一个就是长者住户，即使在政策介入之后，长者住户的贫穷率，原来绝对贫穷的人口数字都是有改善的空间。另一个就是有儿童住户，因为小朋友是香港未来，我们都希望特别可以加大力度帮助小朋友。在这两个组群里，长者住户的问题将会在我们稍后公布，经过了六个月谘询的《退休保障前路共建》方面，我们会再和大家说我们如何再更加在长者生活津贴以上，去帮一些有经济需要的退休人士。至于在儿童住户方面，在设计「低收入在职家庭津贴」，我们特别有一个儿童津贴，按月一个儿童津贴给这些低收入住户里的小朋友，希望效果在明年的数字里可以反映出来。
这个或许是老生常谈，但亦是需要强调的，就业仍然是脱贫的最佳途径。所以你看到，在职住户方面的贫穷率，无论在政策介入前、政策介入后均远远低于一些失业住户或非从事经济活动的住户。所以行政长官刚才说，在扶贫策略中，其实当中最大、最宏观的策略是要搞好经济，让经济能够多元发展，创造更加多优质就业，让我们香港市民能够靠他们自己的努力能够脱贫。
另外一个就是我刚才说今年深化了的分析，就是按户主的年龄来看。一方面户主的年龄是18到64岁，基本上都是经济活跃人士；另一个是户主65岁或以上的年纪，即退休人士。应该很明显，大家都知道户主为65岁或以上退休人士，他们的贫穷率较经济活跃人士高很多。户主为长者的贫穷住户，有一个现象，就是过半都居于自置居所。我进入这个分析，就是当我们说，仍有很高的贫穷率出现在长者这组群，人数亦不少，但这是否问题的全部，或是要进一步分析我们才知道究竟在贫穷长者中再要做的政策介入是什么？所以这里可以见到，若看在住屋方面，65岁以上为户主的家庭中，他们自置居所的比例高于在18至64岁的组群。
接着是各区区议会均有兴趣知道自己区内情况如何。大体上都没有大变化，与往时一样，主要是一些深水埗、观塘、黄大仙、元朗，都是基层市民比较多，长者人口比较多，区内的贫穷率亦会比较高。
接着进入第三部分，是作一些观察及总结。观察的第一个是，都要作一个坦白承认，就是随着香港人口急速老化，这个贫穷率要持续下跌是越来越困难。这个好明显，因为大家都记得我刚才指出，长者贫穷率是明显比其他年龄组群高。但这是否等于大家看到的问题，譬如长者贫穷率是高达30%，是否相对于整体有三倍那么大的问题，这个亦未必。因为我们又要记起，贫穷线有其局限性，只计算收入不计算资产。所以有相当部分的长者，虽然在贫穷线的分析及归类方面是属于贫穷线以下的贫穷人士，但事实上他们可能有资产，亦不需要政府政策介入。但无论如何，当我们的人口急速老化的时候，多了贫穷人士这个似乎是一个不争事实。
另外一个亦是跟人口结构有关，就是一人及二人住户贫穷率是明显高于较大型的住户。大体上你亦可以说为什么多了一人及二人住户都是跟人口老化有关，但他未必完全是因为人口老化，因为做家庭服务的同工会知道，香港近年的失业率是很高的，所以很多可能亦是单亲家庭亦会跌进去二人住户里，所以在这一两个组群，他们的贫穷率明显高于较大型住户。而香港平均住户人数持续地下跌，所以看来这个亦是我们没法力抗的人口结构现象来的。
在另外一个都是重复刚才说的，再看长者住户中住屋或自置居所的现状，就会看到在长者住户当中其实是有不少真是低收入、高资产住户。他们不但有自置居所，而且自置居所已经是没有了按揭，所以近年我们透过金管局推一些逆按揭诸如此类的措施，可能都是会帮到这些有高资产，低收入长者，如何可以藉着他们的资产可以获得一个更好退休安排。
所以这个数字我们以前没有做过，今年是第一次作这种深入分析，就是说给大家听人口结构的变化，像我刚才说的不能力抗的两个现状。一个就是人口的极速老化；另一个就是住户人口的数目下降，多了一人及二人住户。这两个人口结构的变化是无何避免地淡化或抵销了因为经济增长及政府扶贫工作而本来应该产生的「减贫效应」，今次是第一次量化了究竟抵销和淡化是有多大。2009年恒常现金政策介入后的贫穷率是16%，因为经济表现、政府扶贫工作的成效其实是应该减到2.51个百分点，但出来只是减到1.7个百分点，就跌到去14.3，因为有一些就是因为人口老化、住户人数下降而抵销了。抵销的幅度在人口老龄化那里，抵销了0.51个百分点；在住户人数那方面，就抵销了0.29个百分点。所以再进入去做这些抵销或淡化的因素会继续存在，甚至会是严重了，即是它的抵销幅度会更加越来越大，因为香港的人口真的是急速老化。
我们去到2015年，65岁以上的长者是16%，但去到2024年，真的是并不太远，在十年之间，就会上升至22.9%，再去到2034，甚至2064年，每三个人口里会有一位是长者。这个因为长者人口和因为「贫穷线」的局限、因为只计收入不计资产种种因素，看来贫穷数字有上升机会很大。所以政府政策介入是否能够抗衡这个本来不能力抗的现象，我也不敢说，但我们都要认清楚究竟帮那些人，能够对于我们公共财政做得更加审慎和有效。
所以进入观察第二。我们必须要对长者贫穷有多方面的分析和了解，从而去识别有需要的长者。当然你可以说全部帮那22%、35%的长者，但大家都知道这样是不切实际的。以我们今日的经济状况，我们保持竞争力的低税环境以至公共财政的空间，是难以全面没有针对性地去动用公帑来处理这个问题。
所以现时的情况是如果单以住户收入作为量度贫穷指标，长者贫穷状况是难免被高估，所以需要深入分析。但无论如何，即使以今日的状况，已经有八成的贫穷长者是在我们社会保障覆盖范围内，但当然我不能够在这里说，所有综援的长者，所有长者生活津贴的长者已经完全没有经济上需要。这个并不是，数字上亦说并不是，所以要更加深入去了解究竟如何能够帮助这些长者。
这个图表的分析，在过去几年大家都看过。目前在大约超过26万居于非综援住户的贫穷长者当中，有约三分之二是报称没有经济需要。所以在那些报称有经济需要的长者，其实有一半已经居住在没有按揭的自置物业里，另外四成是居于公屋。所以即使我们全取这些报称有经济需要的37,000，再加上其他没有清晰回答我们这些调查的47,000长者，是说大概是8万多9万的长者可能需要特区政府进一步支援，所以我们希望稍后我们公布的退休保障前路共建的政策回应，亦都能够聚焦，可以进一步帮助到有需要的长者。
第三个观察，当然刚才提及，就业是脱贫最佳途径。自力更生仍然是香港人核心价值。近年香港的经济及就业情况均是平稳，加上有最低工资的实施及上调，均有助推动更多有工作能力的基层市民重投及进入职场，自力更生。特区政府亦为释放更多劳动力，特别是妇女的劳动力，会采取一系列措施，包括幼儿服务，以及在明年推出的优质免费幼稚园方面对于全日制幼儿园及长全日的幼儿幼稚园，我们均有一些支援措施。对比2009年至2015这六、七年间，政策介入前的在职住户、失业住户及综援住户人口全都下降。即是说即使完全撇除政策的介入，纯粹看香港住户的收入中位数，因为经济好，多了人愿意工作，工作时数比较长，他们贫穷的状况都得以改善。所以无论在政策介入前或政策介入后，贫穷率均是七年来最低。但当然有了政策介入后，下降幅度是比较明显。
另外，有一个我希望大家都为香港人感到自豪的。我们有一个社会保障制度，是一个现金的援助。但当经济好，就业情况理想或有其他适当的配对措施，香港绝大部分、绝大部分人都是喜欢工作。所以这数字以前我很少在扶贫论坛和大家说，但希望大家都能够掌握。就是失业及低收入的综援个案其实已经长时期持续下降。在第一条线，黑（色）那条线是整体综援个案数目。即使人口老化，即使香港未有健全退休制度，很多老人家都是领综援作为他们退休最后保障，整体领综援的数字均在下降。甚至如果最近这一段时间，只看长者综援数字，都下降。不但比例下降，绝对数字都下降。但再细分在综援内的组群，失业综援个案下降的幅度非常大。高峰是我当社署署长期间，不是因为我当社署署长就那么多人失业，是因为当日的经济状况真是很差，在回归后的亚洲金融风暴和「沙士」诸如此类，所以当时的高峰是超过4万宗的情况，现在已经下跌到一万五千宗，而且是持续下跌超过80个月，一直在下跌。在低收入综援个案数字的情况亦一样，已经下跌至5,600多宗，所以如果社会上仍有人对于领综援的人有标签效应、有负面的看法，请大家一定要帮忙去改变这种谬误及这种看法。香港人自力更生的精神是非常之强的。所以我们每一次的政策介入，亦要不损害这种自力更生的精神。
好了，最后的总结就是2015年的贫穷情况大致平稳。政府的扶贫政策持续发挥作用，贫穷率维持在七年来的低位，14.3%，贫穷人口连续第三年低于100万，政府会继续致力发展经济，为市民提供更多优质的就业机会，让市民能够自力更生，提升社会的流动力。在人口持续老化的趋势下，贫穷数字再大幅改善的空间将会越来越有限，政策应该有效识别有需要的长者，制定一些适切措施，聚焦目标在受惠人士，使有限的公共资源能够用得其所。公屋扶贫成效已经不需要置疑，所以我希望社会能够团结一致，集中力量增建公屋。
在未来工作方面，在本届政府的余下任期，扶贫委员会仍然会发挥它作为主要平台的作用，继续监察贫穷情况及探讨适切的措施，支援弱势社群。我们会争取在未来八个月会制定退休保障未来发展的大方向，会开展更多关爱基金的援助项目，亦都会鼓励社会创新，扶助有需要的组群。我的汇报到这里为止。多谢大家。
（以上是政务司司长林郑月娥10月15日出席扶贫委员会高峰会介绍2015年香港贫穷情况的发言全文。）
