多管齐下应付财政挑战

经济情况

 

根据国际货币基金组织本月初的预测，今年全球经济增长预计会有3.6%，高过去年的3%，当中先进经济体的增幅预测会达到2.2%，是2010年以来最高。亚洲发展中地区的增长预测是6.7%，稍高于去年的6.5。

 

环球经济形势仍然存在大量的不明朗因素，主要的来源是美国联储局的减买资产行动，以及对新兴市场所构成的影响。随着加息周期临近，市场对息口预期会有更大的波动。

 

欧美经济虽然有所改善，但是需求未见回升，导致香港的货物出口表现较为疲弱。今年首两个月本港货物出口按年实质下跌1.7%。

 

内部经济方面，消费和营商情绪大致维持正面。劳动市场仍然处于全民就业的状态，最新的失业率是3.1%，是16年来的新低。2013年总就业人数增加超过八万，市民的收入继续有所改善。

 

就业市场状况理想，加上访港旅客人数持续增长，为消费市场带来支持。今年首两个月，零售业销货量录得7.9%的按年升幅。私营部门投资活动较为波动，但是大型基建工程全速进行，对整体投资开支有一定程度的支持。

 

我预测今年本港经济有3%至4%的实质增长，较去年全年的2.9%有所改善。我会继续密切留意环球经济和地缘政治形势发展对香港的影响，在有需要时作出应对。

 

通胀情况

 

本地通胀持续下降，基本消费物价通胀率由2011年平均5.3%和2012年的4.7%，下降至2013年的4%。

 

今年首两个月的基本通胀率平均4%，反映外围价格压力轻微，以及新订私人租金升幅在去年放缓，对消费物价通胀产生缓和的效应。

 

今年整体基本通胀率会进一步回落，预测全年平均3.7%。我会继续留意通胀的发展和对低收入家庭的影响。

 

楼市风险

 

政府在土地供应方面的努力，已经渐见成效。未来三至四年，住宅单位供应达到71,000个。

 

截至今年3月，住宅物业的成交在过去一年平均每月3,800宗，远低于2012年平均每月6,800宗。楼价升势同期放缓，去年后期录得微跌。今年2月的整体楼价较去年8月的高位下跌0.9%。

 

虽然楼市已经稍为降温，泡沫风险仍然不容忽视。相比2008年的低位，今年2月的整体楼价累计上升133%。市民的供款负担比率，即按揭供款相对住户收入的比率，在去年第四季高企于54%的水平，较48%的长期平均数为高，显示楼价、经济环境和市民的负担能力仍然脱节。

 

我感谢本会在月前通过了《2012年印花税（修订）条例草案》，落实买家印花税等措施。政府因而获得一笔未有预计的「意外之财」，增加今年的盈余。

 

我期望各位议员能够尽快完成《2013年印花税（修订）条例草案》的审议工作，通过法案，落实双倍印花税，容许我在有需要时，适时调整措施。

 

财政可持续性

 

长远财政计划工作小组于3月初发表报告，提供科学、客观的依据，指出随着人口老化，经济增长放缓，如果我们的开支增长持续超越经济和收入的增长，结构性赤字是在所难免的。

 

政府短期内的财政状况是健康的，我们有能力推行已经公布的新措施。在未来的二、三十年，经济仍然有增长，但是速度会放缓；收入会紧贴经济增长上升，开支仍然有上调的空间。关键是开支增长的幅度必须跟经济增长和收入的增长相适应。政府会积极跟进小组的建议，应付人口老化为公共财政带来的持久挑战。

 

小组报告提出警示后，我希望社会能够聚焦讨论怎样防止政府开支增长速度持续高于收入和经济增长速度。

 

作为负责任的政府，我们不会让香港出现财政危机。要避免结构性财赤出现，政府需要多管齐下，在推动经济发展的同时，在开支、收入和储蓄三方面下工夫。而第一步，我们要从政府内部做起。

 

控制开支

 

工作小组建议公共开支应该大约维持在本地生产总值的20%。我认同这个是适当的水平，不单有助维持香港的竞争力，亦不会占用过多社会的有限资源，妨碍私人市场发展。更重要的是，政府的收入一般都不会高过本地生产总值的20%。

 

为了落实基本法订定的「量入为出」原则，以及保持财政持续稳定，政府会维持这个财政管理指标。当然，20%不是一个硬指标，在个别财政年度有需要时，我们可以容许开支超越20%。

 

为了控制开支增长，政府会采取以下八项具体措施：

 

（一）政府在处理内部资源分配时，会致力保持总体政府开支增长，不超越中期预测的名义本地生产总值增长率。根据今年的中期预测，在2015至2018年期间，政府开支增长应该是大约每年5.5%；

 

（二）我们会要求所有部门在未来两、三个财政年度，调节各项服务的缓急优次和重整服务的工序，节省经常性开支。我们会将节省下来的资源，用来提供更切合需要的新服务；

 

（三）我们会加强财政影响评估的机制，在推出主要新政策之前，为政策建议作十年或更长远的财政可持续性评估；

 

（四）我们会拣选个别政策范畴进行基本开支检讨，精简程序或合并可能重叠的服务，务求达到事半功倍的效果；

 

（五）我们会为合适的资助机构作跨财政年度的拨款安排。这个做法既有利机构作中期服务规划和资源调配，又可以减省每年申请和审批所需的行政工作；

 

（六）我们会检讨采购程序和相关规则，在确保公平竞争的大前提下，简化招标文件的条文和减省非必要的评审准则，藉以提升部门进行采购的效率；

 

（七）在开展新工程项目时，政府会适当调节时间表，以免项目过于集中，推高工程造价。我们会在工程规划、设计、招标、施工等环节，实施更严谨的开支控制，尽量避免工程超支；及

 

（八）我们未来会继续投放资源，推动经济发展，并为人口高龄化作准备。为了加强包括开发土地、完善医疗和长者设施、改善环境等基本工程的资源分配和开支规划，相关部门将会为主要项目拟订十年计划，以便在资源分配方面及早做好准备。

 

保障收入

 

要保障收入，我们要先确保政府能够收回应该收到的款项。例如在防止税收流失方面，有关部门会加强执法，打击逃税和避税；在稳定收入基础方面，各部门会继续按照用者自付的原则检讨收费。

 

中长期而言，我们需要探讨如何扩阔收入基础。政府过往曾经进行多次的税务政策检讨，包括在2000年成立的税基广阔的新税项事宜谘询委员会，就香港的税制和如何扩阔税基做了大量的研究，并征询公众意见；其后于2006年再就开征商品及服务税的建议进行了广泛谘询。虽然市民大众当时未能够接受政府开征这项新税种，但在谘询过程中，市民普遍认同香港需要改善税基狭窄的问题，亦有就其他扩阔收入的方案提出意见。至于政府应采用什么方案，市民则没有明显的倾向和主流意见。

 

因应工作小组就政府面对长远财政压力提出的预警，我有责任确保政府适时处理如何扩阔收入基础这个问题。在控制开支增长的措施落实后，财经事务及库务局会重新审阅政府过往就扩阔税基的分析和谘询所得的结果，计及工作小组的推算，推行下一步的税制检讨。

 

我必须强调，政府现阶段并无任何计划引入新税种或改变现行税制。对于任何增加税收的方法，我们原则上持开放的态度，不会排除任何建议。

 

至于将来扩阔收入的方案，我们必须考虑这些方案能否有效扩阔收入基础，符合公平和能者多付的原则，和维持香港的简单低税率税制。我会在适当时候向社会进一步交代我们的看法和计划。

 

未雨绸缪

 

至于储蓄，工作小组建议我们考虑效法其他经济体，未雨绸缪，设立类似未来基金的计划，在政府出现财政困难时使用，为下一代提供后备资源。鉴于这笔基金是一个固定款项，不属于经常收入，所以不应该用来应付经常性开支。

 

未来基金的建议需要社会共同讨论和酝酿。待《拨款条例》通过后，我会正式邀请工作小组就未来基金的建议作进一步的深入研究，提出具体方案。我亦会要求小组一并研究如何更积极和更有效地管理政府的资产。

 

推动经济

 

应对人口老化带来的长远财政挑战，除了在公共财政的层面处理之外，保持香港的经济动力是增加政府收入的重要一环。

 

香港经济以市场原则运作，并享有多方面的竞争优势，包括资讯和资金自由流动、简单的税制和低税率、完善的基础设施和独立的司法系统等。政府要保持良好的营商环境，企业才能够发挥进取和灵活的香港企业家精神，继续拓展业务。我们会积极在G2G层面跟各地政府商讨，为企业开拓更多市场。

 

在产业发展方面，四大支柱产业雇用全港近一半的劳动人口，贡献近六成本地生产总值。为了推动经济沿高增值、知识型的方向发展，我们会推动创新和科技产业，提升各行各业的生产力。同时，我们会耐心培育其他有潜质的新产业，促进经济多元化。

 

中小企占本地企业超过九成，聘用130万名雇员，是经济和就业市场的中流砥柱。我们一直重视中小企的经营环境，透过融资、开拓市场、建立品牌和提升生产力几方面，加强对中小企的支援。

 

面对土地和人力的限制，政府会采取多方面的措施，增加商、住土地供应，并透过加强培训本地人才和吸引外地人才，提升人力资源的数量和质素。政府亦会在基建方面多下工夫，巩固香港在人流、物流、资金流和资讯流的国际枢纽地位。

 

纾缓措施

 

预算案公布后，一次性纾缓措施再次备受关注。事实上，今年的经济反周期措施涉及的开支，只占总支出的5%，相对经常性开支占政府开支75%，比例是一对15，两者的重要性有明显的分别。

 

一直以来，政府透过经常性措施，推动社会发展，改善市民生活。今年经常开支的总额首次超越三千亿元，比去年增加7.8%。

 

这些新增资源，用于提供新设服务和加强现有服务，满足各阶层市民的需求。其中教育、医疗卫生和社会福利占政府经常开支近六成，来年在这三个范畴的经常开支会超过1,700亿元，较上一年上升百分之6.7%。

 

结语

 

主席，今年预算案的主题是竞争力，我希望透过多方面的措施，巩固香港作为国际枢纽的地位，推动经济向高增值方向持续发展，突破发展的限制，为本港经济注入动力。

 

与此同时，我们必须应对人口老化所带来的长远财政挑战。因此，在制订预算案时，我们要紧守基本法第107条订定的财政纪律，量入为出，力求收支平衡，并与本地生产总值的增长率相适应。

 

面对未来可能出现的结构性财政问题，我们需要有更长远的规划，确保在推行各项政策和措施时，保持公共财政的持续性，避免削弱竞争力。

 

今年议员提出的修订，多达1,900多项。政府会尽力配合立法会的审议工作，令预算案可以尽快通过。

 

本会早前批准787亿元临时拨款，足够应付5月底前的开支。如果草案未能及时通过，政府部门和公营机构在6月初会开始陆续出现资源不足的情况，公共服务将难以维持。预算案中的建议，亦会因《条例草案》未获通过而不能推行。

 

为免影响公共服务，维持政府正常运作，并且让预算案的建议尽快推行，我恳请各位议员以整体社会利益为重，支持尽早通过《2014年拨款条例草案》。

 

（以上是财政司司长曾俊华4月16日在立法会会议上就《2014年拨款条例草案》恢复二读辩论的致辞全文。）