2013年10月29日

政务司司长林郑月娥

   很高兴今日我和我的同事能够出席立法会扶贫小组委员会的会议，向各位议员汇报扶贫委员会自从去年12月1日重设之后我们的工作，换句话说，都可以说是我们首份的工作报告。
 
   大家会记得，重设扶贫委员会是行政长官在他竞选政纲中的承诺。为什么说是重设呢？因为大家都记得，在第二届特区政府有一个扶贫委员会，当时是由财政司司长领导；去到第三届时，尽管本会的议员都有一个颇强烈的诉求说要设立扶贫委员会，但结果在第三届政府没有成立任何扶贫委员会。所以行政长官亦知道扶贫的工作是非常之重要，所以在去年7月1日上任后，我们马上展开重设扶贫委员会的工作，包括由他本人领导一个筹备小组，筹备小组其实都运作了几个月，做了很多探访，来决定究竟重设的扶贫委员会的工作范围和工作组织的架构应该如何。
 
   所以在去年12月1日，正式成立了扶贫委员会及其辖下六个专责小组。简单来说，这六个专责小组中有四个是政策方面的研究，包括有退休、就业和一些特殊组群，以至社会的参与；两个是我称为行动小组，因为这两个都有基金可以支持他们的工作。一个当然是包括关爱基金，另一个就是我们现时所说的社会创新及企业发展基金。
 
   按着行政长官在筹备小组的建议，扶贫委员会的首要工作是为香港首次制订一个官方的「贫穷线」。就此，委员会召开多次会议讨论，分别先在社会保障及退休保障专责小组讨论，然后交回大会再进行讨论。我知道，在我们工作期间，本扶贫小组委员会亦有就「贫穷线」的工作展开一些讨论，以及邀请一些代表来陈述。劳工及福利局张建宗局长亦亲自在去年12月及今年4月出席扶贫小组委员会听取不同团体和人士及议员的意见。我本人亦在立法会内务委员会今年3月举行的特别会议上汇报了我们扶贫委员会及专责小组的工作进度。
 
   由于关爱基金和扶贫委员会专责小组的工作进度都已经在这两个小册子中说了，亦送了给各位委员，所以我不会详细去再讲这方面的工作，反之，利用以下的两、三分钟讲讲我们在制订这个「贫穷线」方面的工作。经过过去接近十个月的努力，委员会完成了制订「贫穷线」的工作。我认为这是处理香港贫穷问题的一个重要里程碑，亦显示本届政府在扶贫方面的决心和承担。扶贫委员会认为「贫穷线」的制订基本上有三个功能：第一，就是帮助我们了解贫穷情况；第二，当然是了解了贫穷情况，相信会协助我们制定一些更加适切的政策；第三方面，就是有了适切的政策落实执行，我们都希望透过这条「贫穷线」的改动或变动，可以审视政府政策介入后的成效。
 
  在今年9月28日，由行政长官主持的一个扶贫委员会高峰会上，我们公布了2012年贫穷情况的数字、分析，以及首次制订的官方「贫穷线」水平，我相信在座有几位议员当日都有出席这个高峰会。
 
  「贫穷线」的制订是参考了一篮子的方法来做。基本上，我们觉得要按着国际主流的方法来做，亦选择了以一个相对贫穷概念来制订，有别于用一个绝对贫穷的概念，我们的制订方法是有一个国际可比性和有一定的公众认受性，因为大家知道，尽管特区政府在之前没有制订「贫穷线」，但本港有一些团体，他们每年会发放由他们自己做的民间「贫穷线」，包括乐施会和香港社会服务联会。所以我觉得如果我们在制订的方法与这些团体多年以来沿用的方法脗合，在解说和认受性方面都会高些。
 
   唯一我们与这些民间所做的不相同，当然因为我们掌握的数据比较丰富，所以我们亦能够把「贫穷线」订于在政府政策介入前，相对于在民间做，他只是拿着我们已经公布的数字而计算，而公布了的数字往往是包括政府政策介入后而给予个别家庭的一些现金补贴。所谓政府政策介入前，亦即是说税前和社会福利转移前，这亦是国际认可的方法。今次官方的「贫穷线」订在家庭住户每月入息中位数的50％，这个就是官方的「贫穷线」，实体的数字在我们文件说了，我不在这里花大家的时间读出来。
 
   我想提一提的，就是其实用任何的方法去制订「贫穷线」，都有其局限性。譬如我们这个方法是以收入为基础去制订「贫穷线」，它是易于解读亦与国际的可比性或是本地的认受性比较强；但它的局限性就是没有考虑到资产和负债，所以可能会出现一个组群，就是他们是低收入，但是高资产的。在我们的分析中，就会纳入为贫穷户；但实际上，他们未必是贫穷户，所以我们这个做法或许夸大了香港的贫穷人口。此外，由于「贫穷线」以相对贫穷概念制订，因此大体上，都很难说会消灭贫穷，我们永远都会有一些贫穷的人口。我亦要强调「贫穷线」本身是一个分析和量度的工具，来满足我刚才说的三个功能，它并不是等于是「扶贫线」，亦不应该直接与政府的社会援助计划挂鈎。
 
   我继而很简单地说说，我们从2012年贫穷情况的分析看到一些什么状况呢？就是在政府政策介入前，即假设政府什么社会补助的制度都没有，香港的贫穷住户为541,000户，涉及人数是1,312,000人，贫穷率为19.6％。但现实生活中，当然政府有做事，所以在政府各项恒常现金政策介入后，大家留意到，我们包纳了的只是一些恒常，即并不是一次过的，而且是用现金来转移的福利，这些包括综援、高龄津贴、学生资助和鼓励就业交通津贴，新推出的长者生活津贴当然亦是属于这一类的恒常的现金政策，但由于数据是2012年，长者生活津贴的福利转移并不明显。
 
  所以某程度上都可以说，我们现时介入的政策都是有效改善贫穷情况，因为贫穷住户经过政府的政策介入后，就会由我刚才说的54万多户降至403,000户，而贫穷人口亦由我刚说的1,312,000人下降至稍为过100万人，是1,018,000人，贫穷率亦由19.6％下降至15.2％。详细情况和数据已经在文件和该份报告书中详列，我不再重复，我只想跟大家分享几点主要观察：
 
   第一，虽然「贫穷线」的主要分析不包括这些非恒常现金及非现金政策的影响，但这两者的政府行为，其实对于扶贫都有一定的效果。即是说，尽管是一次过或是大家喜欢称之为「派钱」好、「派糖」也好，它其实都有一个扶贫效应。另外有一些事政府是用服务，而不是用现金，最明显的是公屋的编配，它亦对扶贫有很大的效果。当中正正就是以公屋政策的扶贫成效尤为明显，若果我们把公屋为主的非现金政策计入所谓政府政策介入后，2012年的贫穷率就会由我刚才说的15.2％下降至10.1％，生活在「贫穷线」下的住户数目会由约40万个减少至约27万个，贫穷人口则会由刚才所说约102万人减少至约67万人。从这一组数字，大家可以看到公屋的效应是相当明显的。
 
   第二点我想讲的，就是在恒常现金政策中，无可否认综援的扶贫作用是最明显的，它成功帮助约九万户家庭「脱贫」。但仍然有相当的综援户是在这个「贫穷线」之下，大概是10万户，但再细致分析这10万户综援户，但仍然处于「贫穷线」下，大家可以看到，其实近八成都是有公屋编配给他们，另外约一成是住在自置私楼或居屋，所以相对一些又未有公屋编配，又没有领取综援的家庭，他们在生活上，基本上可以说是有一定的照顾。
 
   第三个观察，就是我们看到在「贫穷线」以下，没有领取综援的家庭有约30万户，而这30万户近一半是属于有从事经济活动的在职住户，或是大家称为在职贫穷住户。这些在职贫穷住户的特征是很相近的，家庭人数通常较多，约八成是三人或以上家庭，而且这些家庭非从事经济活动的人口亦偏高，简单来说，就是赚钱的人少，而要抚养的人多，这些所谓非从事经济活动人口在这些在职贫穷户中占整体人口约六成，所以可以看到他们都有颇大的家庭负担，当中儿童及学生占约三分一。所以，大概可以说是一个人工作供养另外两名家属，包括他自己，就变为一个人的工作收入要养三个人，以及他们当中不少都是从事一些低技术工作，所以单凭工作，尽管有最低工资的保障，都未可以脱贫，这值得我们关注。
 
   第四点我想讲的，就是大家都很关心儿童。儿童的贫穷率达到19.9％，比整体的贫穷率15.2％还要高，这是完全不理想的，因为很多国家都要求尽管有贫穷的状况，但儿童的贫穷率一般都不应该高于整体贫穷率。但在香港的现况中，恐怕我们的儿童贫穷率亦是偏高。在这208,800个贫穷户的儿童中，细分为大概有62,400个小朋友是在综援家庭，3,900个小朋友是（生活在）一些失业（家庭），即是他们（的家人）可以从事经济活动但是失业（而）没有领取综援的家庭中，最大的组群有约129,700个儿童是生活在我刚才所说的在职贫穷非领取综援的家庭内。
 
  最后，我想讲讲我们的扶贫策略。因为大家都知道，我们没有可能说做完那条「贫穷线」就大功告成，不会跟进做工作，最重要的工作现时正在进行中，就是按着我们的分析，怎样可以可制定一些扶贫策略和扶贫措施。
 
   在制订「贫穷线」，当然有助我们了解香港的贫穷问题，以及识别一些需要帮助的组群。我们下一步的工作是找出适当的方法去扶助这些弱势社群。未来的扶贫工作及策略有四方面：
 
   第一，我们仍然坚信就业是脱贫的最佳途径。我们会继续发展经济，创造就业机会，尤其是可促进年轻人向上流动的优质职位。
 
   第二个策略，就是任何进一步协助香港的弱势社群，今次应该聚焦在一些在职（贫穷）家庭方面，在这方面找一些新措施，必须以鼓励就业和加强支援下一代的在学需要为前提，我用英文说，就是要pro-employment, pro-child这些政策的措施。支援方式应以能够持续协助这些家庭成员自力更生和提供向上流动机会为目标。就此，政府现时在内部正参考各方团体及学者提交的方案，进一步研究低收入家庭补贴作为其中一项具体支援措施。今日的会议上，我亦很乐意听取各位议员就这一个特定的措施方面大家有什么看法，因为我们的工作已进行得密锣紧鼓，我都公开说过，希望争取于明年行政长官的《施政报告》能够内向大家作一个交代。
 
   第三方面，就是我们没有忘记综援户，因为大约都有10万的综援家庭在这条「贫穷线」以下，但我们觉得要在综援的家庭中作一些改善措施，今次是并不适宜一刀切地把整个综援系统来提升。较有效的方法是考虑以针对性的措施，鼓励健全受助人「从受助走向自助」，以及加强对于在综援家庭户内学龄儿童的支援，藉此减低跨代贫穷的风险。
 
   第四方面，就是我们会考虑，不单是以现金援助，亦会强化一些支援服务，特别是托儿服务和就业服务，亦会将关爱基金下已确定为有效的项目恒常化，目前关基金一共批了24个项目，进行了的有18个，恒常化了的有三个，另外有六个项目会陆续会展开。按着我们专责小组的建议，我们亦会特别聚焦帮助有特殊需要的群组，包括少数族裔、残疾人士和一些单亲家庭。
 
  过去十个月，政府在各个委员会及各界持份者的支持和配合下，在扶贫工作方面取得了一些具体进展，但最重要的是接下来的配套工作。我们会根据「贫穷线」的分析及收集所得的意见，考虑和订定出未来的扶贫策略和措施，亦希望能够继续推动民、商、官三方合作，群策群力做好我们的扶贫工作。
 
   我们亦已承诺「扶贫线」并不是一次过的工作，往后这个香港贫穷状况（报告）将会有每一年的更新工作要做，所以大家都可能曾听我说，往后的工作或是整个扶贫的工作将会在阳光之下进行，大家会看到政府政策介入后对于贫穷数字和贫穷人口的影响。
 
   现时我们刚刚展开了就着行政长官2014《施政报告》和2014至15年《财政预算案》的谘询工作，相信各位立法会议员都会与行政长官或财政司司长有约会，我们希望在这个过程中亦能够听到大家很多具体的扶贫建议。
 
   主席，以上是我就扶贫委员会及专责小组工作进度的简报。我和我的同事很乐意回答各位的提问。多谢主席。
 
  （以上是政务司司长林郑月娥10月29日出席立法会扶贫小组委员会会议的开场发言。标题为本网站所加。）