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施政新风格 理财新哲学

2017年10月11日

行政长官林郑月娥

立法会主席、各位议员、各位市民:

 

我今天怀着如释重负的心情在立法会发表我任内的首份施政报告。过去三个多月,我听了很多对施政报告的期望,我知道社会上有很多需要政府关注的问题;同时,我接纳了行政会议非官守议员的意见,应该利用今天的机会与市民分享我的施政理念和重点介绍一些具体措施,而摒弃过往花两、三小时宣读施政报告的做法。由于没有了时间限制的考虑,今天发表的施政报告长达49,000字,全面涵盖良好管治、多元经济、培育人才、改善民生、宜居城市及与青年同行的多个领域,希望大家稍后阅读的时候,可更掌握香港的现况和政府的远景。不过,我完全明白一份篇幅较长的施政报告不能确保政策完全到位、落实执行有力,我和问责团队会以谦卑态度继续聆听各位议员和社会大众的意见,务求让这份施政报告为香港的未来带来新的起点。

 

今年是香港回归祖国20年,是承先启后,继往开来的里程碑。国家主席习近平在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的重要讲话中,语重心长地指出香港的命运从来同祖国紧密相连。20年来,香港依讬祖国、面向世界,保持自身特色和优势,成功证明了「一国两制」是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,是「行得通、办得到、得人心」的。因此,我们每一个热爱香港的人都有责任全面准确地确保「一国两制」在香港沿着正确方向前进,都有责任向任何冲击国家主权、安全、发展利益的行为说「不」,都有责任培养下一代成为具国家观念、富香港情怀和对社会有承担的公民。

 

此外,经过香港市民跨世代的努力和无数在风浪中的考验,我们确立了司法独立制度、奉行法治精神,并建立了高效廉洁的政府,孕育了新闻自由的氛围,以及尊重人权、多元包容、言论自由等核心价值。自回归以来,这些制度优势、权利和自由都在「一国两制」的原则下,受到《基本法》的保障。这些宪制、文明社会和道德的底线不容逾越。我和特区政府将竭力执行「一国两制」、维护《基本法》和捍卫法治。

 

过去三个月,我以行政长官的新身分,深深感受到使命的光荣和责任的重大。有些决定实难假手于人,有些说话亦不能含糊其辞,有些工作不能不亲力亲为,但令我振奋和感动的,是很多社会贤达都愿意助我一臂之力,或担当行政会议或法定及谘询组织的成员、或参加商务外访和出席高峰论坛、或联系海内外机构为香港说项。我在任内将好好利用这个庞大的人才库,为香港谋划未来。

 

未来几年,香港将进入机遇和挑战并存的时期。国家「一带一路」建设和粤港澳大湾区将为香港经济发展带来重大的机遇,我们必须用好特区的独特优势和中央对香港的支持,在继续尊重经济规律、奉行市场运作和推动自由贸易的前提下,以积极有为的施政新风格、乐于承担的政府新角色和善用公帑的理财新哲学,为香港经济注入源源不绝的动力。

 

稳健的公共财政和善用公共资源是良好管治的重要一环。我在公共财政方面有多年实践经验,亦深明《基本法》对量入为出,尽量避免财政赤字的要求。但事实是特区政府对上一次财政赤字出现于2003-04年度,计及早前拨归房屋储备金的投资回报,政府目前坐拥过万亿港元的财政储备,应更有条件、有智慧地把取诸社会的财政盈余用诸社会。我会在确保公共财政稳健的前提下,采取具有前瞻性与策略性的理财方针,为香港作投资,为市民解困。

 

在民生方面,重中之重是满足香港市民对住屋的需求。虽然政府没有可点石成金的魔术棒,但相关的局长在过去多月已展现了「急市民所急」的破格思维,务求以新方向、新措施回应市民的期望。在安老方面,我们不会把人口高龄化视为威胁公共财政的问题,反之藉此契机开拓更多有效照顾长者的服务;而扶贫助弱的工作则会持续进行,建设一个关爱共融的社会。在教育方面,我们秉持专业领航,为培育下一代投入所需资源。

 

如果要我简单形容这份施政报告展现的作风,我会说是有决心、敢创新,并努力做到无微不至。

 

香港经济今年以来表现相当理想,上半年按年实质增长4%。踏入第三季,经济向好的势头持续,出口增长可观,内部需求则维持坚挺,表现令人鼓舞。本地劳工市场继续全民就业,就业人数稳步加快,失业率近月跌至3.1%,是近20年来的低位。住户收入普遍有实质增长,收入最低十等份的全职雇员在扣除通胀后,收入实质增加4.5%。通胀则连续第六年回落。除非外围出现重大逆转,香港今年全年经济表现可望较早前预测的3-4%的中间点3.5%为佳,并会高于过去十年2.9%的平均增长率。

 

但要香港经济持续向好,多元发展是必然出路。本届政府有决心大力发展传统产业以外的新兴产业,并认定创新及科技和创意产业是具优势、有潜力的产业,既可推动经济增长,也可为青年人创造更优质的就业机会。

 

为了让香港在创科路上急起直追,成为国际创新科技中心,政府会循包括研发资源、汇聚人才、提供资金、科研基建、检视法例、开放数据、政府采购和科普教育的八大方面加强创科发展,并投入所需资源。

 

我们定下了在本届政府五年任期内把本地研发开支相对本地生产总值的比率,由目前的0.73%倍升至1.5%的目标,我们为大学研究资金预留了不少于100亿元,我们将为企业研发开支提供额外扣税额。教育局会提供30亿元,为修读大学教育资助委员会(教资会)资助的研究院研究课程的本地学生提供助学金,而创新及科技局会启动五亿元的「科技专才培育计划」,包括推出「博士专才库」计划,目的是鼓励本地青年投身研究和产品开发工作。与此同时,我会致力吸引海外顶级科研机构落户香港。过去三个月,已有数所国际知名院校亲自接触我,表示有意在港建立重点科技合作平台。我们亦会投放七亿元,立刻推展数个发展香港成为智慧城市的项目。

 

推动创新及科技发展刻不容缓,我将亲自领导一个高层次、跨部门的「创新及科技督导委员会」,审核及督导创新及科技八个方面的措施和智慧城市的项目。由改组「经济发展委员会」和「策略发展委员会」而成立的「行政长官创新及策略发展顾问团」,亦会为政府在创科发展出谋献策,确保维持香港的全球竞争力和加强与国家发展的衔接。

 

创意产业涵盖的范围甚广,政府将利用香港的既有优势,并透过财政上的支援,促进各界别,特别是设计业的进一步发展。我们建议向「创意智优计划」注资十亿元,并向香港设计中心增拨资源,推行各项措施,巩固香港作为亚洲设计之都的地位。商务及经济发展局会促成更多设计与工业可结合的发展空间,并加强香港设计业与深圳和其他海内外设计城市的联系,为香港开拓新市场。

 

在推动新产业发展的同时,我们亦会致力巩固和提升香港的金融业、航运及物流、旅游业、建造及相关专业、法律服务等,透过政策领导,资源投入和对外推广,抓紧国家「一带一路」建设和粤港澳大湾区带来的机遇。就以金融业为例,由财政司司长主持的「金融领导委员会」会提出策略性和具前瞻性的建议,并由政府指定有关部门跟进。政府将向金融发展局增拨资源,强化其推动市场发展和培养人才的角色。政府亦将带头在下一个财政年度发行绿色债券,并推动本地机构设立符合国际标准的绿色债券认证计划。

 

为进一步提升香港的竞争力,我们在税务方面展示更大的决心,财经事务及库务局已提出建议,并争取在2018年内落实我在竞选政纲中提出的两项税务措施,而宽减的幅度则比我在政纲中提出的更大。在利得税两级制方面,企业首200万元利润的利得税率将由政纲所建议的10%进一步降至8.25%,即利得税率的一半,其后的利润则继续按标准税率16.5%评税。为了将税务优惠集中在中小企,我们会加入条文,限制每个集团只可提名一间企业受惠于较低税率。在推动企业投资科研方面,我们建议首200万元的合资格研发开支可获300%扣税,余额则获200%扣税。

 

近年政府部门面对日益繁重的工作,在执行政策方面或许未能满足市民的期望。我们有决心从各方面改善现状,包括先在下一个财政年度增加公务员编制至少3%,以即时纾缓同事们的工作压力和回应市民的诉求,并着手要求各部门首长简政放权、创新协作、善用科技。我们会把中央政策组改组为「政策创新与统筹办事处」,并将效率促进组归入创新及科技局,加强部门协作,和协助部门善用科技。长远而言,我建议在香港成立一所全新的公务员学院,全面提升培训设施,为公务员应对各样挑战作更佳的装备。公务员事务局已开展策划和选址的工作。

 

创新的手法也适用于具体利民的措施。为纾缓市民长途公共交通费的负担,运输及房屋局的同事经过三个月的积极研究,现建议推出「免入息审查的公共交通费用补贴计划」,向每月公共交通开支超出指定水平的市民提供一定程度的交通费用补贴。我们建议将每月公共交通开支水平定于400元,政府会为超出这水平的公共交通开支提供25%的补贴,补贴金额以每月300元为上限,估计会有超过200万市民受惠。计划将会包括港铁、专营巴士、专线小巴、渡轮及电车的费用,而且简单、易明、无须申请,操作简便。政府的目标是在立法会财务委员会通过拨款后的一年内落实计划。

 

过去一段颇长的日子,社会上积聚了一些问题,有时因为争拗不断而被搁置一旁,有时则因为怕被批评而裹足不前。本届政府将本着「志不求易,事不避难」的施政风格,努力为市民解决这些问题。

 

首先是置业难和居住环境差的问题。我的房屋政策有以下四个元素:

 

   (1) 房屋并不是简单的商品,而适切的居所是市民对政府应有的期望,是社会和谐稳定的基础,因此在尊重自由市场经济的同时,政府有其不可或缺的角色;

 

   (2) 以置业为主导,让市民安居,乐以香港为家,政府会致力建立置业阶梯,为不同收入的家庭重燃置业希望;

 

   (3) 聚焦供应,在「长远房屋策略」的基础上,加大增加房屋单位方面的努力;以及

 

   (4) 在土地不足,供应未到位前,想方设法善用现有房屋,满足长时间轮候公屋的家庭需要和协助居住环境恶劣的居民。

 

房屋阶梯的第一层是公共出租房屋(公屋),现时约有756,000户家庭居住在公屋,其中19%是长者住户,而16%是领取综合社会保障援助的住户。这是为基层及低收入家庭确立已久的安全网,政府会致力缩短公屋的轮候时间。与此同时,我们会加大力度帮助比较有能力的公屋住户循置业阶梯上移,腾出单位给有需要的市民。

 

其中一个方法是大量增加为公屋人士特设的「绿表置居计划」(「绿置居」)。香港房屋委员会(房委会)于2016年推行「绿置居」先导计划,选取新蒲岗的公屋项目提供857个单位,让公屋住户的绿表人士用可负担的售价购买,由租客变为业主。结果,超额认购近18倍,所有单位如期售出,并陆续腾出在港九新界各区现有公共屋邨的单位,供分配给公屋轮候人士。

 

无论从房屋政策、房委会资源运用和分配,以至市民置业期望来看,「绿置居」都是有利无害的。事实上,除了有助公屋住户置业外,「绿置居」亦可售予已通过详细资格审查的公屋申请者,更早地满足他们的置业诉求。有见及此,我认为未来的新建公营房屋,应以更多的「绿置居」取代出租公屋,我已要求房委会尽快完成有关的检讨,将「绿置居」恒常化,并公布更多以「绿置居」出售的项目。房屋署经初步的技术评估,认为可以在2018年年底把位于沙田火炭的4,000多个新公屋单位,转为「绿置居」单位出售。

 

一直以来,房屋阶梯中的新建居屋为中等收入的白表人士提供资助置业的机会,政府会继续增建居屋。过往,未补价的居屋二手市场单位只限于让绿表人士选购。房委会在2013年及2015年分别推出两轮「白居二」先导计划,让合资格的白表人士也可购置未补价单位。这做法既可为租住私楼的人士增加置业机会,也有利于居屋的流转。

 

连同未补价的「租者置其屋」计划,可于这个二手市场出售予白表人士的单位一共有38万个。我建议房委会将「白居二」计划恒常化。

 

自从我在竞选政纲中提出在居屋之上,构建中产家庭可以负担的「港人首置上车盘」(「首置」),让较高收入的家庭在私楼楼价持续上升下能重燃置业希望,社会极为关注。我须重申,由于公营房屋的土地供应短缺,我只会在不影响现时公营房屋供应的前提下,提供建议的「首置」单位。现在看来,「首置」的土地来源将会是私人发展商拥有或从政府购买得来的土地。

 

我们的初步构思是透过地契条款,要求发展商作混合发展,即除兴建私人房屋单位外,须设计、兴建及出售指定数目的「首置」单位,出售对象的资格由政府规定,包括是居港满七年的香港居民,从来没有在香港置业,而收入介乎居屋收入限额和居屋限额加约三成之间,以今天居屋限额计算,这个收入上限即是单身人士的每月收入不超过34,000元,而二人或以上家庭则不超过68,000元。「首置」单位的售价和面积会参考合资格人士的负担能力,而转让的年期限制亦可能须较居屋更严紧,转让时如何处理购入单位时的补贴,即补价问题,则仍须进一步研究。

 

鉴于「首置」是一项新的构思,且作为政府资助出售房屋的一个类别,计划的细节与现行的居屋和将大量供应的「绿置居」环环相扣,政府会与房委会和业界共议,细心聆听社会上对「首置」的意见,敲定细节于明年年中公布计划的详情,以配合我们建议于明年年底在政府卖地表中选取一幅位于观塘安达臣道估计可提供约1,000个单位的住宅用地,推行先导计划。

 

即使有受社会广泛欢迎的房屋政策,觅地建屋需时。本届政府会以破格思维,协助和促成各项由民间主导和推行的短期措施,增加过渡性住屋供应,以纾缓轮候公屋家庭和其他居住环境恶劣人士的生活困难,具体可考虑的措施包括:

 

   (1) 善用政府闲置建筑物,推出如「要有光」开拓的深井「光屋」项目的租住单位;

 

   (2) 支持由香港社会服务联会试行的「社会房屋共享计划」,包括鼓励市区重建局提供旧楼单位参与计划;

 

   (3) 促成香港房屋协会试行让其辖下的资助房屋业主将未补价的单位以低于市值租金租给有需要的家庭;

 

   (4) 研究让整幢工厦免补地价改装为过渡性房屋;以及

 

   (5) 协助非牟利机构研究在闲置土地兴建预制组合屋等。

 

这些过渡性房屋的措施无疑难以解决今天供应不足的问题,但将汇聚社会各界力量和资源,展示我们共同解决这个首要民生议题的决心。

 

共同解决问题的决心正正是增加土地供应所需的共识。今年9月成立的土地供应专责小组 (专责小组)将推动社会以全面、宏观的态度,去检视不同土地供应选项的优劣,并凝聚社会最大的共识。专责小组任重道远,工作亦相当紧迫,并预计在2018年上半年展开公众参与活动。我期望社会各界以包容、开放及理性的态度思考土地供应的难题,亦期待「专责小组」能为政府提供一个整全建议,谋划出一套具长远目光的土地供应策略。

 

要维持和巩固香港会展业在国际间的地位,提供新增场地已经是刻不容缓,否则一些国际间重要或新兴的大型会议及展览都只能望门兴叹,香港错失机会。本届政府有决心处理这个积压多年的问题。经详细研究后,我们认为首选是在湾仔现有的香港会议展览中心(会展中心)附近,增建具国际水平的会展场地。新建场地必须能与会展中心连通和结合,以发挥最大效用。因此,我们决定先放弃早前政府公布的湾仔运动场选址,将湾仔北会展中心毗邻的三座政府大楼拆卸重建,并将新址与现址改建连结成为可互相通达和连成一体的会展新翼。初步估计,新增的相连会展设施面积约23,000平方米。设施上层可建酒店,作为会展相关设施,亦可建甲级办公大楼,增补市场不足。

 

建议的会展新翼不足以应付欠缺的场地,我们会继续进行在沙中线会展站上盖兴建会议中心的计划,为市场额外提供15,000平方米的会议设施的面积。更长远的计划是当湾仔运动场的重置问题获得圆满解决后,有关用地可预留作进一步的会展发展,巩固及提升湾仔北作为亚洲会展业枢纽的地位。我们亦会继续探讨扩建其他现有会展设施的可能性。

 

随着人口高龄化,公营医院服务将面临极大挑战,即使政府为兴建医院基建和医院管理局投入额外资源,也难以充分应付,更何况「预防胜于治疗」,而家居社区照顾更符合长者安享晚年的愿望。政府早于1990年透过由杨紫芝教授领导的检讨委员会已建议本港应大力发展基层医疗,而我正正是这个委员会的秘书,负责撰写报告。经历了27年,虽然预防疾病、健康教育和家庭医学有一定的发展,但我们的公营医疗服务和公共资源的投放仍以医院为主导。食物及卫生局局长本身多年来是倡导基层医疗的专家,我会全力支持她为发展基层医疗服务的规划和落实制定蓝图,并率先在葵青区试行设立崭新运作模式的地区康健中心。

 

强积金「对冲」是另一个长期困扰劳工的议题。现时每年有超过30亿元的雇主强积金供款累算权益被用作「对冲」遣散费或长期服务金,令雇员在退休时的强积金总额减少。本届政府对取消「对冲」安排的立场是明确的,亦愿意加大财政承担,以减低取消「对冲」安排对企业尤其是中小微企的影响。劳工及福利局局长会继续与商界和劳工界商讨,期望在未来数月可提出一个能同时顾及劳资双方利益的方案。

 

我在理财新哲学下提出政府把资源用得其所,用得及时,可以大大减低因延后处理问题而带来的额外财政负担,并做到「急民所急」的效果。我在施政报告中承诺把两类服务轮候时间减至零:一类是为有特殊需要的幼儿,例如患自闭症、过度活跃症、或有语言及读写困难的幼儿,提供学前康复服务;而另一类是为需要照顾的长者,包括离院病人,提供适切的家居及社区照顾服务。在未来一年,我们将分别把幼儿学前康复服务名额由目前的3,000个增加到7,000个和「长者社区照顾服务券」由本年初的3,000张增加到6,000张。为达致「零轮候」时间这目标,政府愿意投放更多资源。

 

楼宇老化和失修是另一个长期困扰市民的课题。现时全港有超过5,000幢住宅及商住楼宇楼龄超过50年,若不及时检验和维修,将危及住客以至途人的安全。为进一步保障公众安全和协助有需要的业主,政府会斥资30亿元推行「楼宇更新大行动2.0」,并额外动用20亿元资助旧楼履行《消防安全(建筑物)条例》下提升消防安全的要求。发展局和保安局会联手推行这两项计划,并透过市区重建局正筹备的一站式「楼宇复修平台」,为业主提供全方位的支援。

 

要成为受市民爱戴的政府,我们要做到「以人为本」、无微不至。为此,施政报告提出了不少这方面的措施,包括:

 

   (1) 由下学年起为公营学校提供经常「空调设备津贴」,为老师和学生在炎热天气下提供一个较为舒适的教学环境;

 

   (2) 为患有不常见疾病的人士提供更多援助,包括按个别情况为有特殊临床需要的病人就特定药物治疗提供资助,以及资助合适病人参与个别药厂的恩恤用药计划;

 

   (3) 大幅改善「低收入在职家庭津贴」计划,经改善后一个有两名合资格儿童的四人住户,如果月入19,000元或以下,而该住户的总工作时数达每月192小时,可获得的津贴将由目前的每月2,600元,增加23%至3,200元;

 

   (4) 成立「特殊需要信讬」,让有需要的家长可安心自己离世后,其智障或有其他残疾的子女可透过他们遗下的财产得到适切的照顾;

 

   (5) 建议将法定侍产假日数由三天增至五天,并开展延长10星期的法定产假的研究及工作;

 

   (6) 把残疾学生在政府部门实习的计划名额由每年50个倍增至100个,提升他们的就业竞争力;

 

   (7) 全面检视各公务员职系的中文语文能力入职要求,为少数族裔人士提供更多加入政府工作的机会;

 

   (8) 重新兴建新的公众街市,为市民购买新鲜粮食提供更多选择,并改善现有公众街市的设施和管理,包括加快安装冷气;

 

   (9) 参考荔枝窝的乡郊保育工作经验,环境局将成立乡郊保育办公室,统筹保育偏远乡郊计划,既保护乡郊自然生态和人文资源,也促进生态旅游;以及

 

   (10) 由政府牵头,并透过资助形式,鼓励电讯商把光纤网络扩展至位于偏远地区的乡村,估计约380条未有高速宽频服务复盖的乡村、接近17万名村民可以受惠。

 

我在竞选期间承诺与青年同行,施政报告提出做好与青年「三业三政」相关的工作,即关注青年的学业、事业及置业,并鼓励青年议政、论政及参政。教育是培育人才的关键,而政府在教育的开支是对未来发展最有意义的投资。我在竞选期间提出即时增加每年50亿元的教育经常开支,得到社会广泛的认同。其中36亿元资助的各项优质教育措施已在本学年陆续展开,至于余下的14亿元如何有效运用,政府会就相关范畴进行检讨,并继续与教育界商讨。如有需要,政府亦会提供更多资源。须进行深入研究的八个教育范畴涵盖教师专业发展、课程安排、评核制度、职业专才教育、自资专上教育、校本管理、家长教育和教资会在研究和学生宿舍的资助。教育局会在今年内陆续就个别范畴成立专责小组开展这方面的工作。我们会秉持「专业领航」、「直接聆听」的宗旨,邀请教育专家,包括了解前线教学人员及学生学习情况的专业人士参与各个专责小组的工作。

 

在鼓励青年议政、论政方面,我们将委任多一些青年人加入各政府委员会,目标是在本届政府内提升青年成员的整体比率至15%,并率先让青年人透过「委员自荐试行计划」自荐成为涵盖青年发展、创科、环境等政策的委员会成员。我们亦即将展开招聘20至30名有志从事政策研究与项目协调工作的青年人,以非公务员合约形式加入我建议成立的「政策创新与统筹办事处」,以吸收公共施政经验,并把青年人的声音带进政府高层。

 

各位议员、各位市民,我的愿景是让所有生活在香港的人都抱有希望、感到幸福,有信心香港这个家是一个富公义、有法治、享文明、安全、富足、仁爱和有良好管治、具发展潜力的国际都会。要实现这个愿景,我们需要社会团结一致、和谐共融、关爱互助。这个今日看似难以实现的梦想,其实离我们不是很远,也是香港过去大半个世纪成功之道。香港的固有优势并没有消失,香港人依然优秀,香港精神亦无减退,正如香港特别行政区成立20周年的主题曲《香港‧我家》这段歌词说:

 

   「用努力建起举世奇葩

   更相信自我有身价

   因此知道珍惜我的香港

   因此懂去欣赏我的香港」。

 

只要我们能够凝聚共识,善用自身长处,定可热切期待,更好将来!

 

就让我们一起同行、拥抱希望、分享快乐!

 

(以上是行政长官林郑月娥10月11日在立法会发表施政报告的发言全文)